王永晖：破解新型城镇化要素保障重点难点问题

我县第十五次党代会报告提出实施“小县大城镇”战略，优化城乡布局，提升城市能级。今年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提出要坚持以人为核心推进新型城镇化，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。实施“小县大城镇”战略，推进新型城镇化，是我县实现人口集中、空间优化、要素集聚和产业发展良性互动，促进经济增长的有效方式。同时我们要着眼破解限制城镇建设的要素保障的重点难点问题。

从目前看，我县在人口、土地、资金等要素保障方面还存在以下一些问题：

一、城镇人口比例偏低。从“七普”人口数据看，我县常住人口41.9万，城镇常住人口26.1万，城镇化率62.35%，与70%的目标还有相当距离。一是农业人口偏多，县内尚有15.8万农业人口，占全县常住人口的37.7%，以中老年人口为主。二是新增人口减少，2021全年出生人口2376人，出生率为5.51‰；死亡人口3492人，死亡率为8.10‰；自然增长率为-2.59‰。三是人口流动净减少，流出人口多，流入人口少，2021年，我县户籍人口43万，常住人口40.7万，约有6.3万户籍人口外流，我县外来流动人口约5.8万，其中常住流动人口约4万，有近1.8万外来人口不常住。

二、土地要素制约明显。一是城镇建设用地规模受限，我县城镇开发边界仅为77平方公里，农村建设用地占比偏大，同时我县93.8%耕地为永久性基本农田，可建设用地少。二是用地指标不足，我县每年的新增建设用地需求为2500-3000亩，但上级下达给我县的用地指标仅为1200-1500亩左右，难以满足项目建设需求，同时林地指标不足，影响农转用报批。空倒房整治后土地复垦比例低（完成复垦10%），自然村搬迁意愿低，盘活农村土地指标力度不够。三是耕地占补平衡后备资源匮乏。随着527国道二期、104国道二期、甬金扩容、镜岭水库等大项目涉及极大数量的占补平衡，需我县通过土地开发自行完成，将面临很大困难。

三、融资难度日趋加大。一是资金供需矛盾加剧，新型城镇化高质量发展离不开投融资支持，面对我县巨大的公共事业、公共服务、基础设施建设等投融资需求，资金供需矛盾日益凸显。如城投集团2020年支出24亿、2021年支出27亿（该支出仅限于拆迁、工程支出），2020年净新增30亿、2021年28亿。二是投资主体市场化程度不足，城镇化项目基本属于公益性或盈利周期较长，与社会资本逐利性相悖，难以激发市场巨大潜力，在实际操作中，基本上是政府通过直接指定政府投融资平台进行资金保障的方式转移地方财政支出。三是债务违约风险高，金融监管环境逐渐趋严，平台融资通道越来越少，有时只能通过非标业务来融资作补充，导致融资成本上升，随着投融资平台债务规模扩大，容易发生债务违约，近年来我国已爆发了多起地方政府投融资平台债务违约事件。

为此，我们建议：

一、综合施策，促进城镇人口净增。要完善就学、就业、保障、住房等政策体系，实现“农民转市民增多，外来人口本地化增多，本地人口外流减少”的“两增一减”目标。一是通过就学政策引导，如对于农村放弃农村宅基地的进城农民子女，城区义务教育学校招生五类顺序中可提前一档；同时积极扩大公办学位资源，保障外来农民工等随迁子女平等接受义务教育；二是完善就业政策，完善进城就业人员养老保险、社会救助制度，消除农村人口进城的后顾之忧，防止其返贫或回流农村；三是住房政策牵引，健全廉租房制度，逐步扩大覆盖面，解决进城务工人员和外来务工人员过渡性住房问题；探索廉价房政策，面向放弃农村宅基地的县内进城农民，以房票+成本价的方式，促进农村人口城镇化。四是制定我县人口长期发展规划，推动人口规划与经济社会发展规划有机衔接，通过培育产业、创办企业、增加就业，做到安业、拴心、留人，从根本上解决人员外流和人口减少问题。

二、开源节流，加大土地保障力度。一是“开源”，加大农村综合整治力度，通过加大考核力度、控制建设项目安排等手段，提高空倒房整治土地复垦比例；加快自然村搬迁进度，盘活农村宅基地资源，要加大补偿力度，鼓励引导村民选择货币安置；同时安置政策可以更灵活，如“以宅换房”，“以宅换票”的政策，可以打破就近安置的地域限制，允许农村居民自由选择就近到集镇或者到县城安置；要加大土地开发力度，提高耕地占补平衡能力，同时积极向上争取用地指标和奖励指标。二是“节流”，通过节地型、紧凑式高效开发，提升现有工业用地容积率和单位用地面积产出率等方式实现县城建设正常用地的“节流”。加大闲置地土地盘活处置力度，引导亩产税收低于3万元/亩的企业腾出土地，回购低、散、污的企业，用于优质企业的发展，减少占用新增建设用地指标；提升城市精细化管理水平，推进旧城有机更新，节约集约利用现有土地资源。三是“增规模”，深化宅基地制度改革，严格控制限制发展村宅基地审批，通过综合施策，推进县城和集镇吸纳农业转移人口以及外来人口落户数量，争取增加城镇建设用地规模，为县域城镇化发展提供可持续用地机制。

三、群策群力，引导社会资本参与。一是发挥政府“牵引机”作用，相关部门要研究基础设施的实际管理特点和水平，研究投融资平台存在的效率短板与管理短板，积极引进有实力的社会资本进入到投融资平台的相关建设领域，明确具体的投向，有效约定调价公式中涉及到的敏感问题，真正发挥社会资本的积极作用。二是发挥投融资平台“连接器”作用，要实现政府投融资平台的转型，由过度依靠财政性融资转变为依靠资产进行市场融资，适当退出已经完成的融资项目，发挥中介作用，并通过合作的方式有效链接国有资本与社会资本，组成联合体，支撑公益性项目建设，有效缓解自身产生新型债务风险。三是发挥金融机构“助推器”作用，激活金融机构在社会资本流向投融资平台中的渠道，商业银行、开发性及政策性银行可以通过供应链金融、债券等方式为社会资本进入地方政府投融资平台提供渠道，同时提供融资顾问、财务理财等服务支撑。保险机构可通过专项债权计划与专项股权计划，为社会资本流入投融资平台提供渠道，同时利用保险资金持有长期性的特征，有效解决社会资本流向投融资平台中的期限错配与负债错配问题。